Sociedad

Modelo Español De Seguridad Nacional

Modelo Español De Seguridad Nacional - Sociedad

El modelo español de Seguridad Nacional.

 

Francisco Javier Aguirre Azaña

  

Presentación.

La seguridad nacional es un concepto que no se asume por parte de las autoridades españolas hasta muy recientemente. La primera vez en que un gobierno español sanciona un documento sobre la seguridad integral de España es en el año 2011, con la primera ‘Estrategia Española de Seguridad’. Curiosamente, se evitó emplear el término de “nacional” para soslayar posibles susceptibilidades por parte de partidos nacionalistas. Las revisiones de los años 2013 y 2017 pasaron a denominarse ‘Estrategia de Seguridad Nacional’.

La aparición de una nueva Estrategia de Seguridad Nacional en diciembre de 2017, la consolidación del Consejo de Seguridad Nacional y la existencia de un Departamento de Seguridad Nacional en la Presidencia del Gobierno son pruebas de que el árbol de la cultura estratégica / seguridad nacional, aunque tardío, por fin ha prendido en España y el retoño goza de salud. Y, es ahora cuando deberíamos preocuparnos por que ese retoño crezca recto y no se tuerza. Para ello es preciso superar incoherencias, descoordinaciones y carencias en el desarrollo de la arquitectura de seguridad nacional española.

Este artículo presenta de forma sucinta el concepto y la arquitectura de la Seguridad Nacional en España, atendiendo al ordenamiento jurídico y documentos relevantes, tal como la Estrategia de Seguridad Nacional aprobada por el Gobierno. Expone una breve historia de su desarrollo y como se ha alcanzado la situación actual, momento en el que a juicio del autor es necesaria una reflexión sobre el camino a seguir, corrigiendo algunas incongruencias y potenciando el sistema de Seguridad Nacional. Al final del artículo se exponen una serie de propuestas que podrían servir como punto de partida para un debate que se estima necesario.

El objeto de este trabajo es precisamente ese, el de servir como punto de reflexión y propiciar un debate que contribuya al desarrollo del sistema de Seguridad Nacional, entendido como el conjunto de normas, estructuras, organismos y recursos humanos, materiales, técnicos e intelectuales que tienen la finalidad de amparar la seguridad del Estado y de sus ciudadanos, marco sin el cual estos no podrían ejercer sus derechos y libertades, ni tener garantizado su bienestar y prosperidad. Va dirigido a todos aquellos que se sientan concernidos o interesados por el tema. Está basado en la experiencia del autor y se trata tan sólo de la opinión del mismo, entendiendo que habrá otras opiniones igualmente bien fundamentadas, distintas e incluso contrarias, pero con el convencimiento de que es necesaria una reflexión sobre el camino a seguir.

 

Un poco de historia (muy reciente y muy breve).

El nacimiento oficial de lo que podríamos denominar “cultura estratégica” en España es muy tardío. Habría que fijar la fecha de nacimiento en el día 8 de abril de 2008, cuando el presidente de Gobierno Rodríguez Zapatero, en su discurso de investidura, anunció su intención de proponer una estrategia de seguridad nacional para mejorar la seguridad de la sociedad española.

En los años anteriores, desde el Ministerio de Defensa, los militares en sus escuelas y cursos de formación, revistas y foros de debate profesionales, ya habían señalado que a diferencia de lo que ocurría en países de nuestro entorno, España carecía de una verdadera estrategia de seguridad nacional formulada por el Gobierno, la cual debería ser fuente de la política de defensa nacional, entre otras importantes políticas del Estado. Se puede mencionar como antecedentes, y de hecho sustitutivos de una verdadera estrategia nacional de seguridad, a la Revisión Estratégica de la Defensa (RED) del año 2003 y su antecedente inmediato, el Libro Blanco de la Defensa del año 2000, que aunque elaborados en el seno del Ministerio de Defensa fueron firmados por el presidente de Gobierno José María Aznar. Igualmente, hay que recordar que hasta la publicación de la primera Estrategia Española de Seguridad, el único documento que podía asimilarse a las estrategias nacionales de los países de nuestro entorno era la Directiva de Defensa Nacional, elaborado por el Ministerio de Defensa al comienzo de cada legislatura y sancionada por cada uno de los sucesivos presidentes del Gobierno.

El presidente Rodríguez Zapatero puso al frente del proyecto de elaboración de la estrategia de seguridad nacional a una figura de prestigio internacional: Javier Solana. Quien había sido Secretario General de la OTAN y Alto Representante de la Política Exterior y de Seguridad Común de la UE. Sin embargo, no es hasta junio del año 2011 cuando la primera Estrategia española ve la luz: Estrategia Española de Seguridad (EES 2011). Prácticamente al final de la legislatura y en medio de una virulenta crisis económica en la que España se encontraba al borde del abismo de la intervención económica por parte de la UE, no hubo tiempo para una implementación efectiva de esa Estrategia.

Las elecciones generales de noviembre de 2011 alumbran a un nuevo presidente de Gobierno, Mariano Rajoy. El nuevo Gobierno, asumiendo lo hecho hasta entonces en esta materia, pone en marcha una revisión del documento de Solana. Menos de dos años después (mayo 2013) vio la luz la Estrategia de Seguridad Nacional 2013 (ESN 2013), que continuaba y revisaba la EES 2011 y, lo que es más importante, configuraba el ‘Sistema de Seguridad Nacional’ sobre la base de un nuevo órgano: el Consejo de Seguridad Nacional. Por fin, la Ley 36/2015 instituye el concepto de Seguridad Nacional en España. No obstante, sorprende que dicha regulación no se haga por ley orgánica, máxime cuando alguno de los componentes fundamentales de la seguridad nacional, tales como la defensa nacional, la seguridad pública o el funcionamiento del Centro Nacional de Inteligencia (CNI) si lo están.

El 1 de diciembre de 2017 se aprueba la nueva Estrategia de Seguridad Nacional (ESN 2017), lo que parece suponer el afianzamiento del sistema de seguridad nacional, la consolidación del necesario proceso de revisión estratégica y el fortalecimiento de la cultura de seguridad nacional.

 

Concepto y arquitectura de la Seguridad Nacional en España.

La Seguridad Nacional es la garantía de la pervivencia del Estado de Derecho y su ordenamiento legal, salvaguardia de los derechos y libertades de todos los ciudadanos, dentro de un entorno de bienestar y prosperidad en el que se consideran satisfactoriamente instalados la mayor parte de los ciudadanos frente a amenazas y desafíos tantos internos como externos. La Seguridad Nacional es responsabilidad del Gobierno de España, quien dirige la defensa del Estado (artículo 97 de la Constitución).

La Defensa Nacional es uno de los componentes fundamentales de la Seguridad Nacional, junto con la Seguridad Publica y la Acción Exterior, todos ellos apoyados por los Servicios de Inteligencia e Información. No obstante, la Seguridad Nacional no se circunscribe únicamente a esos aspectos, sino que afecta en mayor o menor medida a todos los ámbitos de actuación del sector público: economía, fomento, energía, industria, educación, justicia, sanidad, etc.

Así pues, la Seguridad Nacional es el paraguas bajo el que se guarnecen políticas esenciales del Estado tales como la Defensa Nacional (regulada por la Ley Orgánica 5/2005), la Seguridad Pública (Ley Orgánica 4/2015) y la Acción Exterior  (Ley 2/2014 de la Acción y del Servicio Exterior del Estado[1] y Ley 25/2014 de Tratados y otros Acuerdos Internacionales[2]). En materia de Inteligencia encontramos que el funcionamiento del CNI está regulado por la Ley 11/2002 reguladora del Centro Nacional de Inteligencia y la Ley Orgánica 2/2002 reguladora del control judicial previo del Centro Nacional de Inteligencia.

La Seguridad Nacional, por su parte, está regulada por la Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de Seguridad Nacional, mientras que sus componentes esenciales están reguladas en muchos casos por leyes orgánicas, con una prelación superior en la jerarquía normativa.

Por tanto, se da la paradoja de que la estrategia de seguridad nacional nace de una ley ordinaria y sus órganos principales, el Consejo de Seguridad Nacional y el Departamento de Seguridad Nacional, están regulados por reales decretos. Mientras que las estrategias subordinadas y los actores y órganos diplomáticos, militares, policiales, de protección civil y de inteligencia subalternos en muchos casos están regulados por ley orgánica.

A continuación se exponen los atributos más característicos de la noción de Seguridad nacional y sus componentes esenciales: la Defensa Nacional, la Seguridad Pública o Ciudadana, la Acción Exterior y los Servicios de Inteligencia e Información.

 

Seguridad Nacional:

Concepto: acción del Estado dirigida a proteger la libertad, los derechos y bienestar de los ciudadanos, a garantizar la defensa de España y sus principios y valores constitucionales, así como a contribuir junto a nuestros socios y aliados a la seguridad internacional en el cumplimiento de los compromisos asumidos.

El Sistema de Seguridad Nacional es el conjunto de órganos, organismos, recursos y procedimientos que permiten al Estado ejercer sus funciones en esta materia. Está constituido por el Consejo de Seguridad Nacional (CSN), el Departamento de Seguridad Nacional (DSN) y los órganos de apoyo al CSN que actúan en ámbitos específicos de actuación. Los ámbitos de especial interés definidos hasta la fecha son: la ciberseguridad, la seguridad económica y financiera, la seguridad marítima, la seguridad del espacio aéreo y ultraterrestre, la seguridad energética, la seguridad sanitaria y la preservación del medio ambiente. Los órganos de apoyo constituidos son: el Consejo Nacional de Ciberseguridad; el Consejo Nacional de Seguridad Marítima; el Comité de Inmigración; el Comité de Situación (gestión de crisis); el Consejo Nacional de Seguridad Aeroespacial; el Comité de Seguridad Energética y el Comité de No Proliferación.

 

Regulación: Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de Seguridad Nacional.

 

Responsabilidad: Gobierno bajo la dirección del Presidente del Gobierno.

 

Órganos asesores: El Consejo de Seguridad Nacional, en su condición de Comisión Delegada del Gobierno para la Seguridad Nacional es el órgano al que corresponde asistir al presidente del Gobierno en la dirección de la política de Seguridad Nacional y del Sistema de Seguridad Nacional. En el Real Decreto 1886/2011, de 30 de diciembre, se establecen las Comisiones Delegadas del Gobierno. Hay varias modificaciones posteriores, las más recientes son: el Real Decreto 694/2018, de 29 de junio, que tras el cambio de gobierno en el año 2018 mantiene el Consejo de Seguridad Nacional como Comisión Delegada del Gobierno y el Real Decreto 1111/2018, de 7 de septiembre, que afecta sólo a la Comisión Delgada del Gobierno para Asuntos Culturales y a la suplencia de las Presidencias de las Comisiones Delegadas del Gobierno.

 

El Departamento de Seguridad Nacional (DSN) del Gabinete de la Presidencia de Gobierno es el órgano de asesoramiento al Presidente del Gobierno en materia de Seguridad Nacional. Dispone de un Centro de Situación (conocido popularmente como el bunker de Moncloa) para el ejercicio de las funciones de seguimiento y gestión de crisis, así como las comunicaciones especiales de la Presidencia del Gobierno. Asume además las funciones de secretaría técnica y órgano de trabajo permanente del Consejo de Seguridad Nacional y también secretariado técnico de los órganos interministeriales de apoyo al Consejo de Seguridad Nacional: el Consejo Nacional de Ciberseguridad (2013), el Consejo Nacional de Seguridad Marítima (2013), el Comité de Situación para la Gestión de Crisis (2013), el Comité Especializado de Inmigración (2014), el Comité Especializado de No Proliferación (2017) y el Comité Especializado de Seguridad Energética (2017). Regulado por la Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de Seguridad Nacional; Real Decreto 1886/2011, de 30 de diciembre, por el que se establecen las Comisiones Delegadas del Gobierno; y Real Decreto 419/2018, de 18 de junio, por el que se reestructura  la Presidencia del Gobierno.

 

Documento director: Estrategia de Seguridad Nacional 2017.

 

Defensa Nacional:

Concepto: la política de Defensa tiene por finalidad la protección del conjunto de la sociedad española, de su Constitución, de los valores superiores, principios e instituciones que en ésta se consagran, del Estado social y democrático de derecho, del pleno ejercicio de los derechos y libertades, y de la garantía, independencia e integridad territorial de España. Asimismo, tiene por objetivo contribuir a la preservación de la paz y seguridad internacionales, en el marco de los compromisos contraídos por España.

 

Regulación: Ley Orgánica 5/2005, de 17 noviembre, de Defensa Nacional.

 

Responsabilidad: Corresponde al Presidente del Gobierno la dirección de la política de Defensa y la determinación de sus objetivos, la gestión de las situaciones de crisis que afecten a la Defensa y la dirección estratégica de las operaciones militares en caso de uso de la fuerza. Corresponde al Gobierno determinar la política de Defensa y asegurar su ejecución.

 

Órgano asesor: El Consejo de Defensa Nacional es el órgano colegiado, coordinador, asesor y consultivo del Presidente del Gobierno en materia de defensa (Ley Orgánica 5/2005, de 17 noviembre, de Defensa Nacional y Real Decreto 1310/2007, de 5 de octubre).

 

Documento director: Directiva de Defensa Nacional 2012.

 

Seguridad Pública:

Concepto: Seguridad Pública y Seguridad Ciudadana se han venido interpretando, con matices, como conceptos sinónimos, entendiendo por tales la actividad dirigida a la protección de personas y bienes y al mantenimiento de la tranquilidad ciudadana. La seguridad ciudadana es un requisito indispensable para el pleno ejercicio de los derechos fundamentales y las libertades públicas, y su salvaguarda, como bien jurídico de carácter colectivo, es función del Estado, con sujeción a la Constitución y a las leyes. Incluye: la protección del libre ejercicio de los derechos fundamentales y las libertades públicas; la garantía del normal funcionamiento de las instituciones; la preservación de la seguridad y la convivencia ciudadanas; el respeto a las leyes, a la paz y a la seguridad ciudadana en el ejercicio de los derechos y libertades; la protección de las personas y bienes; la pacífica utilización de vías y espacios destinados al uso y disfrute público; la garantía de las condiciones de normalidad en la prestación de los servicios básicos para la comunidad; la prevención de la comisión de delitos e infracciones; la transparencia en la actuación de los poderes públicos en materia de seguridad ciudadana.

 

Regulación: Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la Seguridad Ciudadana.

 

Responsabilidad: Corresponde al Gobierno, a través del Ministerio del Interior y de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad a sus órdenes, la preparación, dirección y ejecución de la política en relación con la administración general de la seguridad ciudadana.

 

Acción Exterior:

Concepto: Política Exterior es el conjunto de decisiones y acciones del Gobierno en sus relaciones con otros actores de la escena internacional, con objeto de definir, promover, desarrollar y defender los valores e intereses nacionales en el exterior. Bajo la dirección y la coordinación del Gobierno, su ejecución y desarrollo corresponde al Servicio Exterior del Estado, compuesto por organismos, medios humanos y materiales.

 

Regulación: Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado y Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de Tratados y otros Acuerdos Internacionales.

 

Responsabilidad: Corresponde al Presidente del Gobierno determinar las directrices de Política Exterior y velar por su cumplimiento, en el desarrollo de la Acción Exterior del Estado. El Gobierno dirige la Política Exterior. El Ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperación, en el marco de la superior dirección del Gobierno y de su Presidente, planifica y ejecuta la Política Exterior del Estado, y coordina la Acción Exterior y el Servicio Exterior del Estado.

El Gobierno aprueba la Estrategia de Acción Exterior, los Informes Anuales de Acción Exterior, los Planes Anuales de acción Exterior para la promoción de la Marca España, el Plan Director de la Cooperación Española y los demás instrumentos de planificación que se consideren necesarios para definir, promover, desarrollar y defender los intereses de España en el exterior.

 

Órgano asesor: El Consejo de Política Exterior es el órgano colegiado de apoyo y asesoramiento al Presidente del Gobierno en el desempeño de su función de dirección y coordinación de la Política Exterior (Real Decreto 1412/2000, de 21 de julio, de creación del Consejo de Política Exterior).

 

Documentos directores: Estrategia de Acción Exterior 2015 e Informe de Acción Exterior 2016.

 

Servicios de Inteligencia e Información

Concepto: el Gobierno debe disponer la información e inteligencia necesarias para prevenir y evitar cualquier riesgo o amenaza que afecte a la independencia e integridad de España, los intereses nacionales y la estabilidad del Estado de Derecho y sus instituciones. El Centro Nacional de Inteligencia (CNI) es el organismo público responsable de facilitar al Presidente del Gobierno y al Gobierno de la Nación las informaciones, análisis, estudios o propuestas que permitan prevenir y evitar cualquier peligro, amenaza o agresión contra la independencia o integridad territorial de España, los intereses nacionales y la estabilidad del Estado de Derecho y sus instituciones.

 

Regulación: Ley 11/2002, de 6 de mayo, reguladora del Centro Nacional de Inteligencia y Ley Orgánica 2/2002, de 6 de mayo, reguladora del control judicial previo del Centro Nacional de Inteligencia.

 

Responsabilidad: El Centro Nacional de Inteligencia está adscrito orgánicamente al Ministerio de Defensa. Los objetivos se los fija el Gobierno en la Directiva de Inteligencia, y la difusión de los resultados de su trabajo no se circunscribe al mencionado Ministerio.

 

Órgano asesor: La Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos de Inteligencia velará por la adecuada coordinación de todos los servicios de información e inteligencia del Estado para la formación de una comunidad de inteligencia (RD 1886/2011 de 30 diciembre y disposición general BOE 5 de 6 de enero 2012).

Corresponde a la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos de Inteligencia: proponer al Presidente del Gobierno los objetivos anuales del Centro Nacional de Inteligencia que han de integrar la Directiva de Inteligencia; realizar el seguimiento y evaluación del desarrollo de los objetivos del Centro Nacional de Inteligencia; velar por la coordinación del Centro Nacional de Inteligencia, de los servicios de información de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado y los órganos de la Administración civil y militar.

 

Documento director: Directiva de Inteligencia 2017.

 

Gráfico 1: Arquitectura Seguridad Nacional.

Gráfico 2: Cascada Estratégica.

Gráfico 3: Órganos asesores.

 

Camino a seguir. Propuestas.

La noción de Seguridad Nacional se ha ido abriendo paso en el ordenamiento jurídico español respondiendo más a la necesidad de homologarse a los países de nuestro entorno que en base a un convencimiento real de la trascendental importancia que esta tiene para asegurar de forma eficaz y eficiente los derechos y libertades, el bienestar y prosperidad de los ciudadanos que un Estado debe garantizar.

Muestra de ello es que se haya regulado con normas de bajo nivel dentro de la jerarquía normativa (la Seguridad Nacional está regulada por ley ordinaria y el Consejo de Seguridad Nacional es una mera comisión delegada del Gobierno, como la de Asuntos Culturales por ejemplo), sin acometer la necesaria revisión de las estructuras preexistentes (en materia de Defensa e Inteligencia, por ejemplo).

Por ello, en opinión del autor, habría que dar un paso adelante para normalizar la situación y situar la seguridad nacional en el nivel que le corresponde, como una de las materias esenciales en un Estado moderno. Y, para ello, se exponen a continuación una serie de propuestas que podrían marcar el futuro desarrollo de la seguridad nacional:

 

UNO. La Seguridad Nacional debería estar regulada por ley orgánica.

Como ya se ha expuesto anteriormente, conceptualmente la seguridad nacional se encuentra en la cúspide de una pirámide compuesta por materias algunas de las cuales están reguladas por ley orgánica y afectan a derechos fundamentales y libertades públicas. El artículo 81 de la Constitución española otorga la posibilidad de crear leyes orgánicas cuando afecten a materias de derechos fundamentales y libertades públicas, estatutos de autonomía y régimen electoral general. Por ello, parece razonable pensar que la Seguridad Nacional debería estar regulada por ley orgánica, lo que además significaría colocarla en el nivel que le corresponde como política de estado que debe contar con el respaldo de una mayoría parlamentaria cualificada, no sujeta a los vaivenes electorales y políticos al que están sujetas otras políticas de carácter más coyuntural.

 

DOS. El Consejo de Seguridad Nacional debería constituirse y regularse por ley orgánica.

De la misma manera y teniendo en cuenta que el propio Consejo de Defensa Nacional está regulado por la ley orgánica de Defensa Nacional, el Consejo de Seguridad Nacional debería ser erigido también por una ley orgánica, la de Seguridad Nacional. El Consejo de Seguridad Nacional es el órgano supremo del Sistema de Seguridad Nacional y no parece apropiado que sea regulado por un real decreto que además lo establece como una más de las comisiones delegadas del gobierno.

 

TRES. Potenciación del Departamento de Seguridad Nacional.

El actual Departamento de Seguridad Nacional (DSN) sustituyó al Departamento de Infraestructura y Seguimiento para Situaciones de Crisis (DISSC) por Real Decreto 1119/2012, de 20 de julio. Además de mantener sus funciones en relación con la gestión de crisis, asumió otras nuevas en materia de seguridad nacional, entre otras ser la secretaría técnica y órgano de trabajo permanente del Consejo de Seguridad Nacional y sus órganos interministeriales de apoyo. Sin embargo, en la práctica, el DSN ha perdido preminencia con respecto al antiguo DISSC, que estaba dirigido por un director general y contaba con tres subdirecciones generales. El Director General del DISSC dependía directamente del Director del Gabinete de la Presidencia del Gobierno. Actualmente, el Director Operativo del DSN es un subdirector general, bajo la dirección del Director titular, con rango de director general, que a su vez depende del Director del Gabinete de la Presidencia del Gobierno, con rango de secretario de estado.

El DSN, como órgano permanente, es el auténtico corazón de un sistema de Seguridad Nacional compuesto por consejos, comisiones y comités no permanentes. Por tanto, debe tener una entidad suficiente para desarrollar sus cometidos y capacidad de asumir responsabilidades de acuerdo con las nuevas necesidades que vayan surgiendo. Por ejemplo, la ESN 2017 recogió la creación de tres nuevos comités de apoyo a los que el DSN también debe prestar apoyo como secretaría técnica.

En relación con la gestión de crisis, la experiencia dice que los distintos Presidentes de Gobierno suelen confiar la dirección de la gestión de crisis nacionales al Vicepresidente/a del Gobierno o a alguno de los Ministerios afectados, reservando su intervención personal en aquellos casos o asuntos de carácter o transcendencia internacional. La adscripción del DSN al Gabinete de la Presidencia de Gobierno dificulta e incluso impide que el Departamento pueda apoyar efectivamente a autoridades distintas al propio Presidente o a su Director de Gabinete. Se deben arbitrar los procedimientos adecuados para soslayar este problema.

 

CUATRO. El Director del Departamento de Seguridad Nacional como figura central del Sistema de Seguridad Nacional.

Por otro lado, siguiendo la línea de acción de reforzar el DSN como corazón y musculo del Sistema de Seguridad Nacional, la figura del director del  DSN debería constituirse en figura central de todo el Sistema. Debería ser una persona con dedicación exclusiva, designada por el Presidente del Gobierno, de rango superior al de director / subdirector general -recuérdese que el Director del CNI es un secretario de estado- dado su nivel de responsabilidad y relaciones. Constituiría el nexo de unión entre el Presidente del Gobierno, el Consejo de Seguridad Nacional y el resto del Sistema. Con capacidad de supervisar y coordinar los distintos organismos implicados, establecer procedimientos de actuación y relacionarse con los actores nacionales e internacionales relevantes.

 

CINCO. Configuración de la “cascada estratégica” o “continuo estratégico”.

La ley prevé la revisión de la Estrategia de Seguridad Nacional (ESN) cada cinco años o cuando lo aconsejen las circunstancias cambiantes del entorno estratégico. La ESN es fuente de la “cascada estratégica”. Constituye el punto de partida y la guía para el desarrollo del resto de documentos estratégicos: Directivas de Defensa Nacional e Inteligencia, Estrategia Exterior…, y estos, a su vez, deben ser tenidos en cuenta por las estrategias departamentales e interministeriales o sectoriales: Ciberseguridad, Seguridad Marítima y Seguridad Aeroespacial, Seguridad Energética, etc. Se requiere, por tanto, acompasar los procesos de revisión y actualización de los documentos estratégicos para componer esa cascada estratégica.

Igualmente, la creación del Consejo de Seguridad Nacional y la aparición de la Ley de Seguridad Nacional en el año 2015 aconsejan la revisión y actualización en su caso, de regulaciones y órganos preexistentes, particularmente el Consejo de Defensa Nacional (año 2007) y la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos de Inteligencia (año 2011).

 

SEIS. Racionalización de la Inteligencia Nacional.

La Comunidad de Inteligencia en España está compuesta por una serie de servicios de inteligencia e información adscritos a diferentes ministerios. Los más característicos, además del Centro Nacional de Inteligencia (CNI), actualmente adscrito al Ministerio de Defensa, son: el Centro de Inteligencia de las Fuerzas Armadas (CIFAS) del Estado Mayor de la Defensa (EMAD), el Servicio Información de la Guardia Civil, la Comisaría General de Información del Cuerpo Nacional de Policía, el Centro de Inteligencia contra el Terrorismo y el Crimen Organizado (CITCO) también adscrito al Ministerio del Interior, y el Servicio de Vigilancia Aduanera de la Agencia Tributaria. El CNI se encuentra en la cúspide del sistema ya que es el responsable de proporcionar inteligencia al nivel más alto, que es el del Gobierno, tanto interior como exterior -a diferencia de otros países con servicios diferenciados- y su Director es la Autoridad Nacional de Inteligencia, Contrainteligencia y Seguridad, mientras que el resto atienden a sectores específicos. Sin embargo, sus áreas de responsabilidad en ocasiones se solapan y la necesidad de coordinación es crucial.

Una comunidad de inteligencia más eficiente exigiría reforzar la coordinación y aprovechar la especialización en aquellos sectores en los que ello sea posible. Evidentemente, son los expertos con su bagaje de experiencia y conocimiento técnico los llamados a pensar, proponer y delimitar medidas concretas. Aquí se señalan algunos puntos que son de dominio público y que, probablemente, deberían ser revisados:

 

  • El Director del CNI es el único miembro de la comunidad de inteligencia que forma parte de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos de Inteligencia (CDGAI), siendo de hecho su Secretario. Ya se ha señalado anteriormente la conveniencia de revisar la regulación y el rol de la CDGAI a la luz de los nuevos desarrollos de la Ley de Seguridad Nacional e instauración del Consejo de Seguridad Nacional. Por otro lado, aun reconociendo la supremacía funcional del CNI en la comunidad de inteligencia, se echa de menos un foro en el que estén representados los directores de todos los Servicios de Inteligencia e Información del Estado con objeto de potenciar la coordinación de los mismos.

 

  • La dependencia del CNI no debería convertirse en moneda de cambio en el juego político. El CNI tuvo su origen en el Ministerio de Defensa. En 1977, tras la celebración de las primeras elecciones generales democráticas, nació el primer servicio de inteligencia de carácter nacional, el Centro Superior de Información de la Defensa (CESID), con personal casi exclusivamente militar, equiparando así España al resto de países occidentales que ya contaban con organismos similares. En sus inicios, el CESID se centró en el proceso de constitucionalización de las Fuerzas Armadas. En el año 1984 pasó a ser el órgano de información del Presidente del Gobierno, además de continuar siéndolo del Ministro de Defensa en el ejercicio de sus funciones, y comenzó a relacionarse y actuar como los servicios de inteligencia homólogos de otros países. En el año 2002 nació el CNI, heredando personal y funciones del CESID.

En diciembre de 2011 el CNI cambió de adscripción, pasando del Ministerio de Defensa al Ministerio de la Presidencia y volviendo de nuevo al Ministerio de Defensa en junio de 2018. La dependencia del Ministerio de la Presidencia parece razonable desde el punto de vista de que entre las funciones de dicho/a Ministro/a se encuentran el apoyo inmediato a la Presidencia del Gobierno y la coordinación interministerial. Más si cabe cuando, como sucedía en ese periodo y también actualmente, la Ministra de la Presidencia es igualmente la Vicepresidenta del Gobierno. Por otra parte, si se quiere mantener un “cortafuego” entre el Presidente del Gobierno y un órgano sensible como es el CNI, también parece prudente esa adscripción. No obstante, la decisión de que coincidan los cargos de Vicepresidente/a y Ministro/a de la Presidencia es discrecional del Presidente del Gobierno de turno y, de hecho, no se ha dado en todos los gobiernos. Lo que deja abierta la cuestión de la dependencia del CNI, obligando a cada nuevo Presidente del Gobierno a reconfigurar el modelo. Si esta situación es ventajosa o no es materia opinable, pero desde luego no ayuda a mantener un modelo que busque certidumbre, cohesión y congruencia. Además, como se expondrá a continuación, la adscripción o no del CNI al Ministerio de Defensa afecta al propio diseño de la Inteligencia Militar, que es la propia del ámbito de la Defensa Nacional y por tanto del Ministerio de Defensa.

 

Que el CNI dependa o no del Ministro/a de Defensa supone que este/a pueda distribuir responsabilidades o no entre dos entidades distintas, aunque complementarias. Cuando el CNI está adscrito al Ministerio de Defensa, la Inteligencia Militar se desarrolla en el nivel de JEMAD / Fuerzas Armadas (militar), mientras que el CNI se encuentra en el nivel superior del Ministro de Defensa (político-militar). Los cambios de dependencia del CNI pueden hacer necesario cambiar la configuración del resto de la comunidad de inteligencia, afectando a la cohesión del conjunto.

 

  • La adscripción del Centro de Inteligencia de las Fuerzas Armadas (CIFAS) al Estado Mayor de la Defensa (EMAD) deja, de hecho, al resto del Ministerio de Defensa fuera del paraguas de la Inteligencia Militar. Materias tan sensibles como la contrainteligencia y seguridad (seguridad de la información fundamentalmente) de los agregados militares o relativos a la política de armamento y material (seguridad industrial), exceden las responsabilidades del Jefe del Estado Mayor de la Defensa (JEMAD) y por tanto del CIFAS. Sólo el CNI puede atender esos campos. Por otro lado, también el CNI ha venido proporcionando contrainteligencia y seguridad en las operaciones de las Fuerzas Armadas en el exterior, campo en principio propio de la Inteligencia Militar.

 

  • En opinión del autor sería positivo evitar la confusión entre conceptos que aunque complementarios tienen caracteres específicos: Inteligencia Militar (sería más apropiado hablar de Inteligencia de la Defensa) / Defensa Nacional / Ministerio de Defensa e Inteligencia Nacional (CNI) / Seguridad Nacional / Gobierno. Para ello, no parece congruente dejar abierta la cuestión de la adscripción del CNI y que esta cambie de tanto en tanto. Por otro lado, la Inteligencia Militar debería evolucionar para convertirse en una plena Inteligencia de la Defensa, cubriendo no sólo la faceta militar (Fuerzas Armadas) sino también la político-militar, incluyendo la diplomacia de la defensa y agregados militares, las políticas de armamento y material, sistemas, tecnologías y seguridad de la información y el personal del Ministerio de Defensa no encuadrado orgánicamente en las Fuerzas Armadas. Lo cual, además, permitiría liberar recursos, siempre escasos, del CNI y hacer honor a los principios de eficacia, especialización y coordinación en los que se basa su funcionamiento.

 

 

[1] La ley cumple tres funciones muy distintas entre sí: a) establece los actores y los principios de la acción exterior del Estado; b) define unos contenidos para la política exterior de España, y c) regula el Servicio Exterior, es decir, la actividad del Ministerio de Asuntos Exteriores en el extranjero.

[2] La Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969 fue ratificada por España en 1972. Entró en vigor internacionalmente en 1980 y constituye Derecho internacional generalmente aceptado. Fue desarrollada por el Decreto 801/1972, de 24 de marzo. La posterior aparición de la Constitución española de 1978, con disposiciones precisas sobre los tratados en sus arts. 93 a 96 y su desarrollo en numerosas normas, incluida la Ley del Gobierno de 1997 y los diversos estatutos de autonomía, obligaba a una puesta al día de la legislación. En noviembre de 2014 vio la luz esta nueva ley, siguiendo la estela de la ley anterior.

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